作者：周太东
中国发布了备受期待的第二份《中国的对外援助》白皮书。过去十年，作为崛起最快的发展中大国，中国的官方对外援助不论是规模还是在援助领域上都加速扩大。同时，中国的官方援助强调互利共赢、不附带条件的原则。正因如此，中国的对外援助近年来颇受各界关注，有时甚至引起诸多争议。
在此背景下，中国继三年前首次发布对外援助白皮书后，于2014年7月发布了第二份白皮书，无疑将会受到广泛关注。 白皮书不仅说明了中国对外援助的预算总额、援外资金的种类和构成，以及受援地区的分布，同时还阐明了中国对外援助的目标。更为重要的是，白皮书还显示，中国的对外援助战略正逐渐由以“硬件”设施为重点的基础设施建设转向“软性” 的能力建设。目前，这个转变趋势尚未引起外界关注。此外，白皮书指出，中国加强了在发展援助领域的国际合作。
照片源引： Photo／TED ALCORN
援助规模：作为一项最重要的信息，新的白皮书提供了中国2010年到2012年间对外援助的规模及总体趋势（前一份白皮书只是概括了新中国建政后到2009年间对外援助的总体情况）。根据新发布的白皮书，2010年至2012年三年间，中国通过无偿援助、无息贷款和优惠贷款三种方式，对外共提供893.4亿元人民币（约144亿美元）的援助资金，年均达到300亿人民币（约48亿美元）。这个援助规模已使中国成为世界第十大对外援助国（中国官方称为“南南合作提供方”）。尽管如此，中国对外援助占国民总收入的比例仅为0.07%，远低于经济合作组织发展援助委员会成员的平均水平（0.3%）以及长期以来联合国对发达国家提出的对外援助占国民总收入0.7%的目标。但在2010-2012年，中国年度援外资金出现了快速的增长，三年间的援助总额占到2009年之前中国对外援助总额的三分之一（根据《中国的对外援助2011》白皮书，2009年之前，中国对外援助总金额为2563亿人民币）。
援助资金种类：白皮书提到中国对外援助资金主要由三大部分组成，即无偿援助323亿人民币，无息贷款72.6亿人民币，优惠贷款497.6亿人民币。同2009年之前相比，无息贷款占比从30%下降到这一时期（2010-2012年）的8.1%；而优惠贷款的占比则从29%迅速增长到55.7%；无偿援助份额变化不大，2009年前占比为41%，2010年到2012年则为36.2%。同一时期，中国还提供了15亿人民币（约2.45亿美元）的紧急人道主义援助，免除了18笔到期债务，总金额达14.2亿人民币（约2.33亿美元）。
援助地区分布：非洲和亚洲仍是中国对外援助的主要受援地区。非洲地区占中国对外援助的一半以上（51.8%），较2009年以前提高6%；而同一时期，亚洲受援金额占中国对外援助的比例则为30.5%，下降2%。值得注意的是，欧洲接受中国援外的比例从2009年之前的0.9%上升到这一时期（2010-2012）的1.7%。由于欧洲发展中国家数量较少，可以说这一增长比例不容小觑。白皮书也提到，中国对最不发达国家的援助从2009年之前的40%提高到这一时期（2010-2012）的52.1%。
援助目标：白皮书特别提到中国对外援助的两大主要目标是：（1）推动民生改善；（2）推动经济社会发展。过去，中国对外援助的动机常受质疑或诟病，而官方对外援助缺乏一个清晰的愿景或目标更加剧了外界的批评。例如，国外媒体长期以来经常指责中国的对外援助仅关注基础设施建设和“形象工程”，当地老百姓受益很少。本次白皮书透露的一些具体援助领域和方法将有助于缓解国际社会对中国援外的质疑。例如，2010年至2012年，中国在受援国援建了49个农业项目，派遣了1000多名农业专家。 白皮书还披露了其他领域的情况，包括教育、医疗卫生、公益设施、能力建设和环境保护等。
援外实施战略的变化：可能最应引起关注的是，白皮书表明中国援外实施战略发生了变化。尽管成套项目和援外物资仍然是中国对外援助的主要形式，但技术合作与人力资源开发合作领域增长显著。例如，经济基础设施项目投资占比从2009年之前的61%下降到这一时期（2010-2012）的44.8%。2010年至2012年，中国共举办了1951期官员研修班、技术人员培训班和在职学历教育项目，为其他发展中国家培养人才49148名。值得注意的是，这一时期（2010-2012），在中国培训的人数从2010年的10240人增长到2012年的20949人，年均增长52%。
中国的对外援助一直强调“基础设施建设”或者那些能够给受援国带来直观利益的公共工程建设（如道路、建筑等）。总体来说，鉴于传统援助国往往强调治理与社会问题，中国重“硬件”的对外援助做法可以说是一种很好的补充，可填补许多发展中国家基础设施建设方面的不足。但同时，中国这样的援助方式也遭到了不少批评，例如，常见的说法认为，中国的援助项目无法使当地社区在就业、教育和卫生等方面受益，甚至还可能破坏当地环境。中国政府似乎已意识到过去过度强调“硬件”基础设施建设在发展方面的效果，开始更注重“软设施”方面的援助。
关注中国对外援助的观察者们可能仍会对白皮书的内容略感失望。毕竟，白皮书并没有回应那些屡屡要求中国援外完全透明的呼声，在许多细节方面语焉不详。例如，白皮书仅仅提到了这一时期（2010-2012）的援助总量，但未透露每年的援助金额，更没有提到具体的受援国别、援助领域或援助项目信息。白皮书也未在各地区项下透露具体国别受援情况。此外，白皮书并未触及援外管理政策或者机制方面的改革，如项目立项、实施、监督和评估以及民间社会组织参与援外等。然而，我们也要看到，白皮书提供了前所未有的信息和具体事例，仍是沿着正确方向前进了一步。特别重要的是，该白皮书的发布表明，中国政府具有加强对外援助领域透明度的意愿。
本篇博客原文为英文，可通过此链接阅读原文：http://asiafoundation.org/in-asia/2014/07/23/chinas-second-white-paper-on-foreign-aid-signals-key-shift-in-aid-delivery-strategy/。周太东是亚洲基金会中国办公室的项目官员。读者可通过电子邮件：[email protected]与他联系。文中观点系作者观点，不代表亚洲基金会立场。