从目前来看，2020年新冠疫情给尼泊尔造成的伤害，已远远大于2015年的大地震。我们在公众号近期的文章中，着重分析了尼泊尔的脆弱性、当下面临的问题，以及疫情对尼泊尔造成的显著影响。对于尚未从大地震中完全复原的尼泊尔，抗疫之路已是十分艰难。好在从全局的角度来看，尼泊尔的抗疫工作仍是努力向前的，这也给了人们一道曙光。
尼印边境的一处防疫点，为返乡人员进行新冠检测。图源：提卡坡市政府
抗疫基石：地方医疗保健和卫生法案
“如果没有地方医疗保健和卫生法案，市政当局根本无法应对新冠病毒全球大流行的紧急状况”，尼泊尔提卡坡市（Tikapur）一名灾害管理官员近期这样说道。
提卡坡市坐落于尼泊尔西南部的平原上，靠近尼印边境。面对新冠疫情，尼泊尔和印度都关闭了边境，迫使尼泊尔大量外出务工人员不得不返回自己的家乡。基于这一群体的现实情况与疫情防控需求，提卡坡市政当局根据当地卫生法案赋予的权力，在边境处建立了防疫点，为返乡人员提供必要的信息及健康检查。对于当地卫生相关法案，该名官员称“这是至关重要的法律手段”。在尼泊尔领土的另一侧，达马克（Damak）市的市长也表达了类似的观点：“我们根据市政卫生政策，通过广播车、报纸和地方广播电台来提醒公众，帮助他们做好预防准备。”
当下，新冠病毒大流行，使尼泊尔各地方政府都面临着巨大挑战，也使该国新建立的联邦体系面临严峻考验。针对疫情，尼泊尔政府在全国范围内实行封锁，而下一级政府，尤其是地方政府，才是抗疫行动的中坚力量——他们为当地百姓提供基本信息并发放救济物资。而这些响应行动的核心，就是市政当局的地方医疗保健和卫生法案。
现实存在的疏漏
尼泊尔2015年9月20日开始施行的《尼泊尔联邦民主共和国新宪法》（以下简称《新宪法》），可谓是来之不易。它历时八年之久，在经历多年冲突后终于形成，最终使得尼泊尔确立了联邦政府结构，并首次将重大责任下放给新成立的地方政府。《新宪法》将公共卫生认定为各级政府的共同责任：联邦或省级政府负责履行国家层面的政策职能，而初级医疗保健和卫生职能归属地方政府。然而，在2017年具有里程碑意义的地方选举之后，随着新的地方领导层开始制定工作计划，我们不难发现一点——很少有人关注医疗保健领域。尼泊尔自2015年以来便接连遭遇洪水、山体滑坡、火灾和7.8级大地震等灾难，对医疗保健领域的忽视，确实是个巨大的疏漏。
亚洲基金会在助力
鉴于卫生保健相关政策的缺失，亚洲基金会与尼泊尔七省合作开展地方治理项目。项目在每个省选取一个试点城市，在宪法和国家立法赋予的权限的基础上，帮助包括提卡坡（Tikapur）、瓦林（Waling）、毕麦斯瓦（Bhimeshwar）、达马克（Damak）在内的七个城市的地方政府制定医疗保健和卫生法案。根据法案，各市可成立由市长领导的灾害管理委员会。如果发生传染病或其它严重的公共卫生危机事件，各市可宣布其辖区进入公共卫生紧急状态。法案中的应急卫生服务条款，则能确保所有人在市内任何医疗保健机构，都能获得应急服务。
亚洲基金会首先针对地方官员开展了一系列咨询活动，探讨市政权力的范围，探索哪类立法能最好地满足当地的需求，并制定示范法规，随后每个合作城市根据本地的实际状况，对这些法规进行调整。除此之外，这个项目还制定了示范性的组织政策及流程，以推动相关医疗保健法规的实施。尽管项目合作城市实施这些法规不足一年，但事实证明，这些法规对当地公共卫生政策工具起了及时的补充作用。疫情发生后，七个城市采取的响应措施和行动，充分证实了地方政府相关能力的提升。
地方政府代表在尼泊尔分发肥皂和口罩。图源：Nabin Lama，毕麦斯瓦市六区主席。
当新冠疫情开始在尼泊尔境内蔓延，地方政府率先禁止公共集会、建立信息中心、搭建洗手装置、调配隔离床位，并制定了公立和私营医院的检疫程序。来自尼泊尔中部山区毕麦斯瓦市的政府代表，走访了一些住户，收集了有关从国外返乡人员的信息，并建议他们待在家中以确保安全。毕麦斯瓦市副市长告诉我们，“我们访问了社区，教会了他们正确的洗手方式，并分发了肥皂和口罩等抗疫物资”。瓦林市位于尼泊尔西部山区，尽管严重缺乏口罩、手套和外科手术服等防护物资，但还是接收了大量的返乡工人，并通过社区走访督促相关人员做好隔离工作。瓦林市市长表示，“因为我们是政府向公众提供服务的第一线，对于抗疫工作的成败，至关重要，所以我们做了充分的准备。我们的城市卫生政策，为我们开展工作提供了非常有益的法律指导”。
青年志愿者在一所公立学校梳理检疫流程。图源：瓦林市政府
尽管采取了这一系列措施，尼泊尔当地感染人数还在不断增加。在地方层面，新当选的代表们往往缺乏管理经验，而地方政府也还尚未充分形成能履行职责的能力，很多公务员迟迟未能适应危机需求。同时，联邦政府对危机的响应也比较滞后，急需国家立法来明确并协调各自的作用和责任。而客观上，个人防护设备等防护物资也一直供应不足，使得问题更加突出。根据尼泊尔卫生部的最新信息，截至6月6日，尼泊尔全国新冠肺炎感染病例日均增长200例。随着更多外出务工人员将从印度或其它国家返回尼泊尔，情况将会更加严峻，峰值还远没有到来。但是，毕竟尼泊尔联邦制仍处于初期，尼泊尔各地方政府，正在努力通过这次疫情响应证明他们的价值。
本文由亚洲基金会传播团队根据亚洲基金会英文博文“In Nepal, Federalism, Health Policy, and the Pandemic”内容编译。可通过此链接阅读原文：https://asiafoundation.org/2020/05/13/the-day-the-workers-started-walking-home/。原博作者Dhrubaraj BK是亚洲基金会驻尼泊尔的项目助理，电子邮箱：[email protected]。文中所表达的观点和意见均为作者本人看法，不代表亚洲基金会或其出资者的立场。