作者:亚洲基金会项目主管郝珊立。本文欢迎转载。转载时请在文首注明:本文首发于亚洲基金会北京代表处中文网页(https://china.asiafoundation.org/)。

 

早在2007年,中国政府就认识到社区在减灾工作中的重要性,开展了减灾示范社区创建活动。在经历了2008年汶川地震、2010年玉树地震以及2013年庐山地震后,随着灾害管理认知的不断深入和实战经验的沉淀,中国政府将创建灾害示范社区改为了创建全国综合减灾示范社区,这也充分肯定了具有灾害恢复力韧性的社区在防灾减灾救灾过程中发挥的重要作用。2019年11月29日,习近平总书记在主持中央政治局第十九次集体学习时更是强调,要坚持群众观点和群众路线,坚持社会共治,完善公民安全教育体系,推动安全宣传进企业、进农村、进社区、进学校、进家庭,加强公益宣传,普及安全知识,培育安全文化,开展常态化应急疏散演练,支持引导社区居民开展风险隐患排查和治理,积极推进安全风险网格化管理,筑牢防灾减灾救灾的人民防线。

自2008年以来,亚洲基金会携手合作伙伴致力于构建可以能动应对灾害的韧性社区。要想打造一个可持续性的能动社区,除了给社区细胞——居民赋能外,更重要的是加强社区自身联防联动的响应能力。在项目执行过程中,我们发现很多社区虽然有应急预案和响应流程,但当面对突发事件时,却无法有效启动预案,和辖区的利益相关方协同作战。造成这一困境的很大原因是这些纸上的预案和流程与实际工作脱节。在现实中,没有一个应急预案是完备且无懈可击的,都要通过演练来提高预案的针对性,检验其是否符合实际情况,有哪些需要完善和改进的地方。基于以往项目经验,我们发现演练是韧性社区发展的薄弱环节。

然而,社区组织开展演练并非易事,困难主要体现在组织协调和资金支持方面。不过,演练也分很多种,其中桌面推演就比较适合在社区层面开展。2013年,亚洲基金会正式引进了美国应急管理学院的专业演练师培训课程(MEPP)。该课程将演练分为两大类——基于讨论的演练和基于行动的演练。基于讨论的演练包括研讨会、桌面推演和模拟游戏等;基于行动的演练包括操练、功能演练和全面演练。针对资源有限的社区,桌面推演是灵活性、可操作性和适应性强的演练方法,能够体现灾害管理的各个环节要素,可以帮助社区做到知识技能培训和实践检验的有机结合。

社区开展桌面推演。图源:深圳公益救援志愿者联合会。

 

什么是桌面推演?

桌面推演是基于讨论的演练方法之一。参加桌面推演的利益相关方在模拟情景下,根据各种假设的突发紧急情况展开讨论,制定响应方案。桌面推演可用于提高利益相关方的整体应急意识、了解和熟悉应急理念、检验应急预案的适用性和可操作性、以及改进完善现有预案的不足等。桌面推演一般在非正式环境中进行。

桌面推演的类型?

桌面推演可简单也可复杂。在基本的桌面推演中(比如催化式讨论),催化者(见注释)向参演者讲解模拟情景并提出问题,参演者根据已有应急预案,结合模拟情景展开小组讨论,制定响应方案。每个小组的响应方案会进行全体讨论,分析其利弊。

在进阶版的桌面推演中,除了设计模拟场景外,还会开发脚本。按照脚本内容,催化者会采用书面消息、模拟来电、视频录像或其他方式,为参演者传递模拟场景下的各种突发事件消息,为参演者“制造”难题。参演者针对这些动态信息展开讨论,根据已有的应急预案采取应对措施。进阶版的桌面推演是一个动态的演练过程。

注:在基于讨论的演练中,催化者负责保持参加人员的讨论朝着演练的目标进行,确保在规定时间内,对所有问题尽可能地展开深入讨论。如果演练活动分组开展的话,可能需要配备多名催化者。

桌面推演的流程?

根据专业演练师培训课程(MEPP)内容,一个完整的演练流程包括四个阶段:设计与开发、实施、评估和完善与改进。这个流程适用于所有类型的演练,包括桌面推演。

桌面推演流程图。图源:亚洲基金会。

  1. 设计与开发:组建演练工作组、确定参演(单位)人员名单、制定演练计划和实施方案、开发脚本和制定评估计划等。
  2. 实施:演练工作组负责组织、实施和跟进演练活动,还包括相关后勤管理工作,比如场地安全和物料准备等。
  3. 评估:评估是演练的基石。在设计和开发阶段就要结合演练目标设计评估相关工作。评估能够帮助主办方发现应急预案有待完善和改进的地方。
  4. 完善与改进:对演练中暴露出来的问题进行总结,不断加以补充完善,把有问题的地方改正过来,把疏漏的环节加上去,力求把纸面上的应急预案能变成实际的,可操作的工作程序。

 

2019年,亚洲基金会和深圳公益救援志愿者联合会合作开展了韧性社区能力建设项目,在为社区提供知识技能培训的同时,还协助试点社区组织开展桌面推演,帮助其检验和完善已有的应急预案,将所学知识付诸实践。为了帮助社区小伙伴对桌面推演有一个更具象的认识,我们邀请到了深圳公益救援志愿者联合会副会长、城市搜救队队长陈媛,请她分享一些在社区开展桌面推演的实操经验。

TAF:在社区组织开展桌面推演,主要参演人员有哪些?

陈媛:参加社区桌面推演的主要参演人员包括应急预案规定的有关应急管理部门(单位)工作人员、各类专兼职应急救援队伍以及志愿者队伍、社区居民和志愿者。另外,还要有熟悉社区应急预案编制和演练的专家协助培训、指导和评估。

TAF:一般来说,社区组织一场完整的桌面推演需要多长时间?

陈媛:要根据实际情况来看,一般2个星期到2个月甚至更长时间都是合理的。一场完整的桌面推演一般包括准备、实施和总结三个阶段,前期的准备阶段需要投入大量的时间和精力,而桌面推演的实施阶段可能半天就能完成,总结、评估和预案的完善改进还需要再花一些时间。演练的准备非常重要,一般会成立应急演练工作小组,由具有一定组织、管理、协调能力和应急响应经验的人员参与演练计划指定、方案设计,开展动员,做相关系列培训等等。如果前期准备充分,在实施演练的过程中就会更加有序顺畅,也有利于检验和完善应急预案。

TAF:社区组织桌面推演会有哪些投入?可能会遇到哪些困难?

陈媛:社区组织桌面推演的投入主要还是在人员方面。跟实战演练相比,桌面推演对人力、物力和财力的投入相对较少。桌面推演实施的流程直观,岗位职责划分明确,能有效锻炼指挥人员的统筹指挥能力、参演人员解决问题的能力、各单位协同作战的能力。社区组织桌面推演也往往面临许多困难,例如:社区缺乏完善的应急预案,或应急预案缺乏指导性和可操作性;对演练不够重视或走过场;人员来自不同单位,协调组织困难,时间难统一、人员不固定、培训不足等。

TAF:社区层面的桌面推演如何配合好基于行动的演练,比如消防的专项演练或者是列入年度计划的全面演练(实战演练)?

陈媛:演练是检验、完善应急预案的重要手段,能有效提升基层应急管理水平,同时达到完善准备、锻炼队伍、磨合机制、科普宣教的目的。桌面推演如果和实战演练结合起来,会起到事半功倍的效果。在社区可以依照“先单项后综合、先桌面后实战、循序渐进,时空有序”的方式和原则。

TAF:如何让桌面推演常态化?

陈媛:社区桌面推演的组织单位要根据实际情况和自身风险特点,依据相关法律法规和应急预案的规定,制订年度应急演练规划,合理规划应急演练的频次、规模、形式、时间、地点等,例如在每年汛期前针对洪涝灾害做桌面和实战演练,也可以定期在学校、企业、居民区开展消防演练等。

 

要点总结

  • 社区参演人员:应急管理部门、各类专兼职应急救援队伍以及志愿者队伍、社区居民和专家顾问等;
  • 桌面推演时长:2个星期至2个月不等;
  • 社区投入:主要为人力资源投入;
  • 可能面临的困难:应急预案本身指导性不足、利益相关方对演练的重视程度不够、以及参演人员的统筹协调等;
  • 演练计划安排:可采用“先单项后综合、先桌面后实战、循序渐进,时空有序”的方式和原则;
  • 桌面推演常态化:纳入社区年度工作计划和社区应急预案。

陈媛在指导社区开展防灾减灾培训活动。图源:亚洲基金会

参考新闻:

应急管理部:关于加强基层应急能力建设做好2020年全国防灾减灾日有关工作的通知 https://www.mem.gov.cn/gk/tzgg/tz/202004/t20200414_349962.shtml