2011年，登盛（Thein Sein）当选缅甸总统，国际社会欢欣鼓舞，各种支持项目一拥而上，帮助缅甸推进民主化进程，试图解决困扰了缅甸70多年、造成国家分裂的武装冲突问题。转眼八年过去了，选举成功后的狂喜以及随之而来的、野心勃勃的和平谈判计划已经消失殆尽。虽然国际社会提供了大量资金，推动冲突后的和平进程，但缅甸面临的情况依然严峻，若开邦和掸邦的冲突正在升级。推进中的正式和平进程也只能限于提供基本的生存保障。前路漫漫，我们应该从何开始？我们怎样才能让缅甸各武装派别坐到谈判桌前，将国家带入和平发展的新阶段？
缅甸当地农民走在用竹竿达成的桥上过河
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关于国家组织形式
多种原因造成了缅甸持续的武装冲突，其中最主要的是对国家组织形式的争论，即国家权力的集中和共享。历史上，各“民族武装组织”开展了长期抗争，争取建立联邦制国家，以获取自身在政治和文化上的自治权。当民族武装组织和各政党开展谈判时，焦点总是集中于“权力共享”。但是，在缅甸生活多年之后，我意识到，很多组织对欧洲和美国政府的了解程度远超于对自己国家现行制度的了解。
2011年，大多数由国际专家在缅甸开展的培训和援助项目都是基于他国的经验，但却没有关注如何帮助缅甸各方更好地理解缅甸的治理体系，或是培养Ta们掌握制定有效政策、实行改革的专业能力。缅甸军方当然对自己建立的国家机构和运行方式了如指掌，但其他武装派别对这些问题却不甚了解，这一差距导致双方很难就国家的改革问题开展平等的谈判。比如，很多组织要求更改宪法，但却没法说清到底需要修改哪一部分。
在这样的背景下，亚洲基金会在缅甸开展“和平政策对话”项目，开展培训、对话和技术支持，帮助民族武装组织、政策类智库、议会代表和各政治党派更好地理解缅甸的现行政治组织形式和运行规则。这样，冲突中的各派别在参加谈判时才能对相关议题有充分的了解，也能更加明确其希望建立何种形式的自治政府。
关于民主联邦制下的财政问题
“和平政策对话”项目在缅甸现行政治和法律框架下对改革议程开展讨论。探讨的问题之一是——虽然正式的和平进程已经搁浅，我们还能推动哪些改变？其中的焦点问题是“财政联邦制”问题。项目下设计了专门课程，分析财政联邦制下的核心经济议题，包括税收分成，租税调和，转移支付与拨款，以及财政均衡化问题。另外，课程也加入了符合缅甸需求的特别问题，如自然资源管理。缅甸经济对自然资源有很强的依赖性，合理地解决这一问题，对缅甸的和平进程至关重要。
建立全新的国家治理制度不只是简单的政治进程中的“权力共享”，而是一个具有技术含量的过程，包括建立具体的行政和财政制度，以保证这些“权力”不只存在于真空之中。地方政府拥有了新的权力，就要承担新的角色和职责，而地方政府正是地方武装希望掌握更多权力的层面。今后政府希望为百姓提供何种服务，由谁来买单，地方政府和中央政府的财政关系是怎样的，这些问题将会是之后的联邦制中需要解决的关键问题。
在开展“和平政策对话”的过程中，我们发现很多人是第一次看到公开发布的财政数据。很多人曾经以为中央政府没有向邦一级政府提供过拨款，但是事实恰恰相反，“一般性拨款”就是这一类拨款。很多组织在听说邦/省政府90%的预算来自中央政府时非常惊讶，它们曾坚持要推行邦/省财政自治制度。
在一次对话活动上，某民族武装组织的代表对我的态度很粗鲁，因为我当时在介绍缅甸2008年的宪法。这部法律建立了缅甸现行的政治制度，也确认了军政府掌握绝对的政治权力。我解释说，如果这些组织不同意宪法的规定，要求修宪的话，它们需要首先通读宪法，这样才能知道哪一部分需要修改，以及如何进行谈判来推动修宪进程。之后，这个组织请我和我的同事对照2008年的宪法，在新的一轮和平谈判之前，帮助它们审核谈判文件。
持枪的缅甸士兵
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现阶段可以做什么
虽然当地局势依旧不明朗，各方依然可以在2008年宪法的框架内，推行渐进的改革。比如，宪法并没有禁止中央政府将从自然资源中获取的财政收入与各民族武装控制的邦政府共享。宪法中也有很多条款允许邦和省政府自行收税，这是开展地方自治的基础，但这些条款经常被忽略。宪法没有关于地方政府选举的条款，如果修正，将从根本上改变冲突区域代表性政府的基调。同时，联合政府开展了一项重要的行政改革，将曾由军队主管的“一般行政部 (General Administration Department)”转为由平民主管，有效地将一个广泛存在于17,000个村落的官僚部门去军事化。
以上是对直接造成缅甸冲突的结构性原因进行的改革。现今，和平进程局举步维艰，各主要冲突武装退出谈判，这些渐进的改革可以帮助我们取得一些突破。缅甸正在进行去中心化和去军事化工作，虽然道路还很漫长。帮助民族武装组织寻求并推进政治变革是走向和平的第一步。
向前一步
正式的和平进程，就像之前的冲突一样，可能要持续很多年。虽然缅甸政府曾称到2020年要取得实质性进展，但就现存的政治资本和社会信任来说，这一目标很难实现。现阶段的改革措施需关注阻碍和平进程的关键问题，将其捋顺，并寻求开展具体工作和讨论的渠道。
亚洲基金会在缅甸的工作关注我们当下可以在缅甸开展的工作，以推进和平、和解、国家建设，并保证各冲突派别可以在平等的基础上开展协商。这包括帮助各冲突派别提升对包括联邦制、地方治理结构的去中心化和去军事化等专业议题的了解，在国家层面缓和造成冲突的主要原因，转移财政和行政权力以奠定建立联邦制国家的基础。
帮助民族武装组织提升地方治理能力也是我们的工作重点。在几十年的冲突局势下，民族社区组织和武装组织在各自的控制区域建立了互相平行的行政管理系统。在今后关于联邦制的讨论中，需要重点讨论如何将这些平行的组织融入统一的政治体系中。从另一个角度说，这些存在于冲突地区的组织也可以倒逼现行制度的去中心化。
缅甸的和平从来都不是一帆风顺的。在地方和全国范围内还需要开展很多工作，来推动不同层面的和平进程，但这些都为一个总体目标服务——建立一个民主的、得到缅甸各民族认可的、合法的联邦制国家。
本文由亚洲基金会传播团队根据亚洲基金会英文博文“Policy Dialogues for Peace in Myanmar”内容编译。可通过此链接阅读原文： https://asiafoundation.org/2019/01/30/policy-dialogues-for-peace-in-myanmar/。
原博作者尼古拉·威廉姆斯（Nicola Williams）是亚洲基金会缅甸办公室和平发展项目组的项目经理。文中所表达的观点和意见均为作者本人看法，不代表亚洲基金会或其出资者的立场。