目前，世界各地都笼罩在新型冠状病毒肺炎（COVID-19）全球大流行的疫情之中，人们的生活也因疫情脱离了原来的轨道。对尼泊尔人来说，这种情形并不陌生，因为五年前尼泊尔经历的那场大地震——地震造成了大量伤亡，并且摧毁了尼泊尔境内重要的基础设施。雪上加霜的是，震后尼泊尔与邻国印度的边境被封锁，人们获得生活必需物资和服务的路径被切断，重建之路举步维艰。五年过去了，尼泊尔踉踉跄跄地逐渐从地震的破坏性影响当中走出，然而在元气尚未恢复之际，又遭遇COVID-19全球大流行，面临新的危机与挑战。而今，疫情正在促使尼泊尔人民重新团结起来奋斗，并考验着他们在危难时期形成的韧性水平和恢复能力。
危机回顾
2015年4月25日，尼泊尔廓尔喀（靠近首都加德满都，东经 84º37’，北纬 28º00’）发生了里氏7.8级大地震，随后于5月12日又经历了一次震级较强的余震。地震造成近9000人死亡，数万人受伤，50多万间房屋严重受损。灾害发生后，评估灾害造成的损失和人们的紧急需求成了当务之急，但灾难造成的影响，往往需要经过很长一段时间，才会全部显露出来。
2015年尼泊尔地震中被损毁的一处房子，未再重建。摄影:普拉巴特·贾/亚洲基金会
灾后重建
在灾后重建的过程中，亚洲基金会启动了社会影响监测项目（social-impacts monitoring project），以准确呈现灾害造成的长期影响、恢复模式和不断变化的需求。此外，由英国国际发展署（DFID）资助的关于尼泊尔震后影响和重建工作效果的独立监测项目（以下简称IRM项目），在五年中收集了数以千计在地震中受到影响的家庭的数据，或许能够使人们对尼泊尔灾后恢复的情况和仍存在的挑战有一个详细的、持续的了解。以下是一些重要发现：
- 重建进展
最初两年，尼泊尔地震灾后重建工作进展缓慢，许多人只能被安置在临时避难所甚至受损房屋中，等待政府补助和资金援助的明确消息。但随着政府住房重建计划的推出，重建工作开始加快。截至2019年年底，即地震发生四年后，四分之三的受灾家庭表示，他们住进了重新修建或者得到完全修复的房子里，也有家庭住在他们另一座没有被地震损毁的房子里，与此同时，还有不少家庭的房屋正处在重建进程中。
新图巴尔恰克（Sindhupalchok）一名男子，在收到第一笔政府震后补助金后，开始重建他的房子。摄影：普拉巴特·贾/亚洲基金会
- 资金援助
灾后，尼泊尔政府重建项目向修复房屋符合“抗震建筑规范”的家庭提供了约3000美元的补助；在重建过程的后期，还为每个家庭提供了1000美元的房屋改造补助。同时，政府也通过银行系统为个人提供一些低息贷款。不过由于贷款渠道极其有限，大多数受地震影响的家庭不得不寻求其他贷款渠道，而这些渠道往往是高利贷。我们通过IRM项目还发现，自地震以来，受灾地区新增贷款的数量、贷款金额，以及家庭负债总额都大幅增加。面对不断增加的债务负担，部分家庭不得不变卖土地或其他资产。这种情况的家庭数量虽少，却呈上升趋势。而这又会对他们的长期恢复能力产生怎样的影响？目前还不得而知。
- 新建房屋规模
虽然大多数家庭已经重建或修复了他们的房子，但他们中的许多人都认为新房子不够住。完成房屋重建的家庭中，半数以上所建的房子都只有一或两个房间，这当然主要是因为他们无力负担更多。由于新房子很小，许多人就仍然在他们之前已经损坏的房子里睡觉、做饭、储物，或者饲养牲畜。而其他没有重建房屋的人，只是对原有房屋进行了简易修缮——通常是拆除上面的楼层，留下一个单层的小房子。事实上，很少有人充分利用现有的房屋改造补助金，而这些自行修缮的老房子，结构安全性还是一个未知数。
许多未能重建房屋的尼泊尔人，对其受损的房屋进行简易修缮，但通常没有遵守政府建筑规范。摄影:普拉巴特·贾/亚洲基金会
- 城市及受损较小的地区
尼泊尔政府开展的住房重建计划最初侧重于受损严重的农村地区。而在地震中受影响较小的地区（尽管也经常有部分建筑严重受损）和城市地区受到的关注较少，那里人们的需求也没有被充分评估或理解。在这些地区，许多家庭仍未对受损房屋进行修缮或重建，他们可能仍需要财政补助或新的政策来实现恢复。
- 弱势群体
尼泊尔政府已经向所有符合条件的人平等地提供房屋重建或改造援助。这里需要注意的是，强调平等，而不是公平的分配，就意味着格外弱势的家庭不会得到额外的支持——尽管政府宣布将再向单身妇女、老人、残疾人和未成年人再提供标准为每人500美元的补助。IRM项目评估结果显示，弱势群体、贫困家庭和边缘化家庭灾后恢复困难更大，他们中的许多家庭需要特殊支持以避免新的问题产生。例如，有些人还继续住在受损房屋或临时避难所中。虽然这个人群只占4%，但其中许多人都是老人，不具备得到援助的资格——因为没有土地，缺乏资产所有权的证明。他们常说自己感到束手无策，不知道将来还能否住进真正的房子里。而其他一些人失去了生计，不得不反复地借高利贷以支付日常开销——这又很容易使他们陷入债务陷阱。
单身的达利特妇女Aaitamaya B. K.站在她的临时避难所前。图源：亚洲基金会
- 灾害响应、治理和目前情况
这场灾难发生在尼泊尔政治冲突后的过渡期，并且这一过渡期还在持续。尼泊尔在地震发生不到六个月时，通过了新宪法，并且在灾后重建阶段举行了20年来首次地方选举。IRM项目发现，在联邦制之前，中央政府和地方各级政府之间的协调性很差，阻碍了政府效力的发挥。地震后的最初响应是高度集中的，但随后一些职责便被移交给了地方机构，省和地方政府还被要求自己起草灾难响应计划。然而，IRM和相关研究发现，地方政府的进展很慢，并且仍然受制于“集权领导”和权力划分模糊等因素。
这一切都会对未来的灾难治理产生影响。除地震之外，尼泊尔面临的威胁还包括每年雨季都会遭遇的洪灾、部分地区暴发的登革热，以及气候变化的潜在影响。面对灾害，尼泊尔人民已经表现出了他们强大的韧性，但是在全球抗击疫情的情况下，即将到来的雨季可能会给尼泊尔带来尤其大的挑战。一场可能会叠加的灾难——可能是洪灾和登革热的同时暴发——或许会带来前所未有的危险，淹没尼泊尔的救灾基础设施，抹去正在从地震灾害中不断恢复的各个家庭取得的来之不易的进步。此外，随着政府联邦项目的持续进行，效力和责任绝对不能降低。
地震后建造的尚未被房主使用的单间房，目前还不清楚这栋房子是否得到政府住房补助金支持。摄影:普拉巴特·贾/亚洲基金会
社会影响监测的重要性
COVID-19的全球大流行，给本就十分脆弱的环境又带来了新的严重的不确定性，这可能会颠覆应对未来可能会到来的灾害的计划——即便是最佳计划。在这种不稳定的情况下，规划者需要掌握关于长期影响和灾后恢复所需因素的最佳证据。对此，社会影响监测项目提供的信息能够对短期灾害响应、长期恢复和未来准备都十分重要。它应当成为全球应急工具包的一部分。
本文系InAsia Blog“探讨尼泊尔灾后重建和向联邦制转型的经验教训”系列文章的第二篇。第一篇原文链接：https://asiafoundation.org/2019/08/14/political-transition-and-earthquake-recovery-in-nepal/
本文由亚洲基金会传播团队根据亚洲基金会英文博文“Still Recovering from the Earthquake, Nepal Faces Covid-19”内容编译。可通过此链接阅读原文：https://asiafoundation.org/2020/04/15/still-recovering-from-the-earthquake-nepal-faces-covid-19/。原博作者莉娜·迈克尔斯（Lena Michaels）是亚洲基金会在尼泊尔的IRM项目顾问。文中所表达的观点和意见均为作者本人看法，不代表亚洲基金会或其出资者的立场。