2008年5月12日14时28分04秒，四川省汶川县发生里氏8.0级地震，造成伤亡人口超过10万、直接经济损失超过8千亿。此次灾害既是全中国人民的伤痛记忆，也暴露了我国灾害应急管理能力的不足。在过去的十年间，亚洲基金会与中国政府机构和社会组织一道，开展了一系列灾害管理项目，项目关注点从最初的推动多方合作参与灾害管理，发展至现今的提升部门间应急响应协同合作能力，以及加强社区对灾害的适应性。在汶川地震十周年之际，亚洲基金会和北京沃启公益基金会合作，策划三篇专题文章，探讨我国近年灾害管理体系建设的最新发展，分享项目经验和成果，促进行业交流。
今天发布专题文章第二篇——《建立本土化的灾害应对现场指挥制度：陕西经验》。该文章由亚洲基金会邀请国家行政学院应急管理教研部游志斌教授执笔，介绍了源于美国的突发事件指挥系统，及在我国陕西的试点和本土化尝试。
建立本土化的灾害应对现场指挥制度：陕西经验
作者：游志斌
灾害常常给人类带来沉重的生命损失和经济财产损失。人类的发展史，实际也是应对灾害的历史。自古至今，世界上的每个国家都开展灾害管理工作。实践证明，建立科学有效、标准规范的指挥管理系统是做好灾害管理工作的重要前提和基础。美国的突发事件指挥系统（Incident Command System，以下简称“ICS”）是针对灾害现场和全灾种的标准化的突发事件综合化的通用管理体系，其组织架构能满足跨行政区域的多灾种不同复杂程度的应急响应工作。它是人类应对灾害历程中的智慧结晶。目前，ICS除被美国应用外，也被许多国家和地区所借鉴。我国的陕西省应急管理办公室联合西北大学，正结合自身实际，努力将其本土化，与现有应急体系结合，逐步应用于日常管理工作中。
一、ICS的产生
ICS是一个灾害管理的有效工具，具有标准化、弹性化的结构，不论事件大小、事件类型，还是事前计划、事中应对、早期恢复等工作都可以普遍适用。
20世纪70年代后期，加利福尼亚州针对荒地火灾进行事后评估，他们发现灾害应对中存在着许多突出问题，比如机构间不同的组织构架职责层级不清、多人向一名管理者汇报、突发事件响应目标不清晰或不明确、缺乏有效准确的信息、没有开展协同计划工作、缺乏及时有效和充分的沟通、机构间没有统一的术语等等。于是ICS在美国林业部门孕育而生。上世纪80至90年代，ICS在实践中不断完善，逐步扩展到美国政府其他部门，同时，澳大利亚、加拿大、日本等国家也开始引入。在此基础上，2004年3月1日，美国国土安全部出台了“全国突发事件管理系统（NIMS）”，该系统提供了一个全国统一的模板，可以有序协调联邦、州、地方和部族政府以及私人企业和非政府组织在一起开展工作，对美国国内发生的无论何种原因、规模或复杂性的灾害（包括恐怖主义活动），都能够实施快速高效的准备、减缓和响应工作。该系统包括突发事件指挥系统（Incident Command System，ICS）、跨部门协调系统（Multi-agency Coordination Systems）、公共信息（Public Information）等三个主要的子系统。其中，ICS是该系统的核心部分，得到进一步完善。但不得不提的是，2011年“9·11”恐怖袭击后，ICS也暴露出了复杂的机构间响应、突发事件行动计划制定等方面问题。
完善后的ICS系统通过将各种设施、装备、人员、规程和通讯组合进一个共同的组织结构中，实现对突发事件现场的快速、高效管理。在该系统中设置指挥官，指挥机构划分为指挥成员和参谋成员。指挥成员包括公共信息官、联络官和安全官三个职位，主要负责协助指挥官开展工作，一般下设行动部、计划部、后勤保障部、财务/行政部等四个部门。系统中各部门具体分工如下：指挥官负责管理整个现场处置工作，保证现场行动的安全，协调各相关部门并评估其需求，设定突发事件现场处置的目标，制定或批准行动方案；公共信息官负责公众沟通和媒体信息发布，保持与相关机构的联系，搜集整理与突发事件相关信息；安全官负责现场安全监控与评估，确保应急行动和人员安全，有权终止不安全的现场处置工作；联络官负责与外部机构的联络协调；行动部负责具体指挥、协调战术层面的处置工作，考虑和应对短期内的应对工作，调用现场应急资源；计划部负责态势监控、预测分析、资源跟踪、计划方案指定，考虑相对中长期的应急行动，制定人员轮换计划以及与专家学者沟通；后勤保障部负责现场应急队伍的通信保障、食品医疗、设施补给和交通运输保障；财务/行政部负责监控现场工作中的人力、物力费用、采购等事项。
ICS管理流程P形图
整体来看，ICS设计具有重视现场指挥管理框架设置的标准化和模块化；重视现场指挥职权划分、管理程序、形象标识等管理流程的法制化和规范化；突出现场指挥人员的专业化和专任化；注重前方指挥与后方指挥、多部门协调、信息管理等整个管理体系的一体化和科学化等特点。ICS在美国的灾害管理过程中发挥了非常重要的作用，正日益受到全世界同行的高度关注。
二、中美合作突发事件现场指挥体系在陕西
近年来，中国相继经历了汶川大地震、天津港8·12瑞海物流公司危险品仓库特别重大火灾爆炸事故等一系列重特大突发事件，在这些突发事件现场指挥中，普遍遇到了一些难点，包括应急指挥部运作缺乏规范，职能和编组不确定，多部门工作不协调，对外信息发布不一致，现场资源管理不规范等，影响了现场处置效率与效能。充分借鉴国际灾害管理的先进经验与教训，建立符合我国国情和灾害应对实际需要的现场指挥制度是一项历史性的任务。
陕西省应急管理办公室在中国地震局、亚洲基金会等单位的大力支持下，在国内最先开始了系统性探索与项目实践。2016年，在美国国际发展署海外灾害援助办公室支持下，亚洲基金会、陕西省应急管理办公室和西北大学启动了为期两年的“中美合作突发事件现场指挥体系陕西项目 （2016-2018）”，并邀请美国林务局专家提供专业技术支持。
项目期间，美国林务局灾害援助支持项目办公室负责国际项目的相关专家实地走访了陕西省的相关部门和业务人员，了解陕西在应急管理，尤其是现场处置突发事件方面的机制建设需求。在此基础上，项目执行方与美方专家团队合作，开发了系列ICS课程。
ICS课程目前共分三期。第一期课程包括ICS初级课程、中级课程和计划流程课程；第二期课程包括ICS全灾种行动部主管课程和事件指挥官课程；第三期课程包括全灾种事件管理团队课程及系列突发事件场景模拟演练。基于课程内容，2017年4月至2018年1月，亚洲基金会和陕西省应急管理办公室、西北大学在陕西西安开展了三期培训，陕西省32家应急管理相关部门的工作人员全程参加课程培训，并通过模拟演练去体验ICS的运行机制。
左图：ICS一期培训：计划部主管课程培训 2017年4月；
右上：ICS二期培训：行动部主管和指挥官培训 2017年7月
右下：ICS三期培训：全灾种指挥团队演练 2018年1月
接下来，陕西省将根据学员反馈，结合陕西乃至全国的具体情况对ICS系列课程本土化，设计标准化的ICS课程框架，组建核心师资团队，汇编培训教材并开发培训工具。本土化工作完成后，陕西省将继续探索如何将ICS融入到省内应急管理体系中，并把本土化成果和成功经验在国内分享并推广。
经过40多年来不断实践与总结，ICS已经成为世界上先进的灾害现场指挥体系。陕西省应急管理办公室在国内省级层面率先引进该系统并探索适合我国国情的具体应用系统，这是建立符合我国国情的灾害现场指挥体系非常有益的探索和实践。
作者为国家行政学院应急管理教研部副教授。本文所表达的观点和意见均为作者本人看法，不代表亚洲基金会或其出资者的立场。
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